“物理整合已经完成但化学反应还没有真正挥发。”对于过去一年机构改革的进展55岁的自然资源部调控和监测司原巡视员董祚继如是评价“改革的重点不在整合归并、加减计算而在打破各部门自身利益倾向转变政府职能。”

　　一、编制未定先“走”人

　　“编随事走、人随编走”这是本次机构改革遵循的原则之一。在司法部司法研究所研究员任永安的印象中该部是本轮改革中最早进行人员重组的部委之一2018年4月初国务院原法制办的180名机关人员就搬到了司法部办公由于时间仓促很多搬迁工作甚至在夜间进行。生态环境部一位人士表示由于搬进的人员众多办公场地变得很拥挤近期该部内部已经有是否需要重新选址办公的声音。

　　2018年4月初原国家质检总局开始做思想动员工作。彼时7名原局领导的去向均已基本明确。而对于很多干部而言其时并不知晓接下来可能的去处“直接领导在与干部面对面谈的时候先问你是想去海关总署还是市场监管总局然后说尊重个人的意愿但最后还是要服从组织决定。”海关总署一位处级干部表示该人士之前任职于质检总局。

　　一般来说都会选择去“发展前途更好”的地方一个典型的例子是市场监管总局新闻司是正局级单位而海关总署新闻办只是正处级单位对原质检总局从事宣传岗位的干部来说在倾向性上更愿意去规格更高的市场监管总局新闻司。

　　二、过渡期“加长板凳”

　　“过往的机构改革突出困难是富余人员和领导职位的安排。”清华大学政治研究所所长于安觉得本轮改革基本解决了人员调配和思想认同工作。较典型的是国家标准化管理委员会和国家认证认可监督管理委员会这两个原副部级单位的职责划入市场监管总局后改由4个局级单位承担他们的原有职能对外仅保留牌子。

　　其中原国家认证认可监督管理委员会整个系统有800多人委机关大概是100余人属参公管理单位。据了解改革后原来的委机关只有10余人进入对应的司局对超出编制的人员市场监管总局实行自然过渡以保证人员的妥当安置和分流。

　　其中一种方式是分流到新设的一些临时机构其二是分流到相关事业单位其三是到达58岁以上的干部一律退居二线最后一条路是自主择业。

　　多个新机构组建后带来的突出问题是中层及以下工作人员的发展空间在一定程度上被压缩晋升的机会减少、晋升时间拉长对干部职工心理造成一定影响容易引起思想波动。

　　在观察人士看来受影响最大的是40~50岁的第二梯队干部对三四十岁的第三梯队干部影响还不明显。

　　但一个反常的现象是过去一年第三梯队中青年干部下海的势头有所抬升。前述海关总署处级干部说“在海关和原质检系统受机构改革影响从事跨境贸易监管业务的中青年干部被高薪挖到互联网公司从事跨境贸易政务工作的比例在提升尤其是在拥有大型电商平台的江浙地区。”

　　在基层“被改革者”受到的心理影响会更甚。东部省份某市农林局一位人士表示“差不多近半年时间一些处室的干部们都在观望、等待会和什么单位的处室合并是否要职变成闲职这意味着最后在哪里退休的问题。”

　　为了平稳推进机构改革一些部委和地方采取“加长板凳”的方式将改革前的部门负责人悉数纳入新单位的班子争取以“时间换空间”。

　　某中央党校副局级干部介绍新中央党校经济学教研部目前有一正五副共6名领导而正常的配备应该是一正两副。与以往“机构一合并人就开始分流”的做法不同这次中央党校设立了三年左右的过渡期。按照常务副校长何毅亭的说法在三年过渡期内不搞一刀切要科学配置加长板凳逐步消化。

　　三、杜绝“圈子”肃清“流毒”

　　人虽没有立即分流但是否能迅速融入新的机构也是检验改革成果的一把尺子。据司法部司法研究所研究员任永安介绍国务院法制办和司法部合并后一些原法制办干部到司法部上班心理上会有些不好受“但融入进去后发现司法系统有警衔还有具体司法行动的补贴福利待遇比过去有提高心态上就好了很多”。

　　本轮改革中由多部门整合而成的新机构都面临多支干部队伍如何融合的问题尤其是中层干部。据了解到大部分重组的部委均采取重新洗牌的方式任免中层干部让原来分属不同机构的人员交叉任职力图打破旧有的隔阂通过人员融合加快推动业务融合和文化融合。

　　据中国行政体制改革研究会副会长许耀桐观察“干部任用会避免因以某一机构为主而导致的一家独大现象杜绝小圈子”。2018年9月自然资源部在内部明确提出要严肃党内政治生活坚决杜绝国土圈、海洋圈、测绘圈、地质圈等圈子文化。董祚继说“部管局在过去被戏称为‘不管局’就是说部委很难真正对下属局发挥领导作用。本轮机构改革后部委对其管理的国家局的宏观指导和政策协同在增强。”

　　四、“隐层面”未尽之事

　　长期以来中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛未来任务依然艰巨。此轮机构改革后一些突出问题仍然存在有些部委承担关键性辅助和技术支持职能的事业单位并没有随内设机构划转到新机构。

　　过去规划的编制环节均是按不成文的管理进行无明文规定带来的问题是规划的随意性较大政出多门。通过本轮机构改革规划与建设分离落实多规合一后减少了规划数量但全国统一的空间管制性规划如何制定在自然资源部内部仍存有分歧。

　　“原发改委、住建、国土等不同部门对具体规划的理解并不完全一致新部门组建后从熟悉业务到真正管好会有一个较长的过程。”董祚继说。

　　改革后市场监管总局同样面临新的融合问题名义上是大部但内设业务机构仍保持相对独立运行以市场监管总局新闻宣传业务为例原质检总局和原工商总局新闻办的干部现在仍各自负责原来业务的宣传工作。

　　融合难题之外一些新领域还存在多头管理的问题。2018年12月26日全国人大常委会公布了外商投资法草案对于外商投资管理规定了多个部门和多个层次。在商务部研究院外资研究所所长马宇看来外商投资管理的核心是市场准入从国际通行做法来看都由一个机构来管理外商投资但目前我国的商务主管部门和投资主管部门均参与其中。

　　“现在对机构改革成效得失的讨论还不够。”有受访专家表示“成效得失应该公开讨论听取各界不同声音吸收具体行业和地方执行层面的改革经验真正的改革应该兼有各种视角。”